Общественная молодежная палата

при Законодательном Собрании Челябинской области

Рефор­ма муни­ци­паль­но­го управ­ле­ния в Рос­сии: поиск эффек­тив­ной моде­ли

21 февраля 2014 г. в 23:01

18 фев­ра­ля 2014 года Обще­ствен­ная пала­та Челя­бин­ской обла­сти сов­мест­но с Челя­бин­ским фили­а­лом ФГБОУ ВПО «Рос­сий­ская ака­де­мия народ­но­го хозяй­ства и госу­дар­ствен­ной служ­бы при Пре­зи­ден­те Рос­сий­ской Феде­ра­ции» и Изби­ра­тель­ной комис­си­ей Челя­бин­ской обла­сти про­ве­ли Круг­лый стол на тему: «Рефор­ма муни­ци­паль­но­го управ­ле­ния в Рос­сии: поиск эффек­тив­ной моде­ли», куда были при­гла­ше­ны пред­ста­ви­те­ли обще­ствен­но­сти, куль­ту­ры, гла­вы муни­ци­паль­ных обра­зо­ва­ний. В част­но­сти, в меро­при­я­тии участ­во­ва­ли: пред­се­да­тель Обще­ствен­ной пала­ты Челя­бин­ской обла­сти В.Н. Сквор­цов, заме­сти­тель пред­се­да­те­ля Изби­ра­тель­ной комис­сии Челя­бин­ской обла­сти, к.ю.н., доцент А.Л. Фар­ты­гин, пер­вый заме­сти­тель пред­се­да­те­ля Област­но­го Сове­та Дви­же­ния «За воз­рож­де­ние Ура­ла», член Обще­ствен­ной пала­ты Челя­бин­ской обла­сти Д.С. Рыжий и мно­гие дру­гие заин­те­ре­со­ван­ные лица.

  В ходе семи­на­ра акцент был сде­лан на том, что в 2013 г. в Рос­сий­ской Феде­ра­ции «отме­ти­ли» 10-летие 131-го Феде­раль­но­го зако­на о мест­ном само­управ­ле­нии, поло­жив­шем нача­ло глу­бо­ким пре­об­ра­зо­ва­ни­ям в этой сфе­ре обще­ствен­ных и эко­но­ми­че­ских отно­ше­ний. Хотя фак­ти­че­ски преду­смот­рен­ные зако­ном изме­не­ния (обоб­щен­но они име­ну­ют­ся как «муни­ци­паль­ная рефор­ма») нача­лись толь­ко в 2006 г., весь про­цесс под­го­тов­ки к стар­ту рефор­мы и обсуж­де­ния ее важ­ней­ших состав­ля­ю­щих так­же явля­ет­ся той осно­вой, ана­лиз кото­рой поз­во­ля­ет судить о достиг­ну­тых в этом направ­ле­нии резуль­та­тах как пози­тив­но­го, так и нега­тив­но­го харак­те­ра. При при­ня­тии дан­но­го зако­на не было в пол­ной мере осо­зна­но, насколь­ко раз­но­сто­рон­ним будет его вли­я­ние на соци­аль­но-эко­но­ми­че­ские про­цес­сы в стране. Пред­при­ни­ма­е­мые сего­дня попыт­ки под­ве­де­ния ито­гов рефор­мы – это, преж­де все­го, раз­ра­бот­ка осно­вы даль­ней­ших пре­об­ра­зо­ва­ний в сфе­ре рос­сий­ско­го мест­но­го само­управ­ле­ния уже в рам­ках той систе­мы кон­цеп­ции модер­ни­за­ции, кото­рая в насто­я­щее вре­мя наи­бо­лее пол­но опре­де­ля­ет взгляд на буду­щее Рос­сии как демо­кра­ти­че­ско­го, феде­ра­тив­но­го госу­дар­ства.

  Боль­шин­ство иссле­до­ва­те­лей и прак­ти­ков ныне вос­при­ни­ма­ет резуль­та­ты этой рефор­мы как про­ти­во­ре­чи­вые. С одной сто­ро­ны, за годы рефор­мы про­цес­сы обнов­ле­ния в рос­сий­ском мест­ном само­управ­ле­нии шли доста­точ­но актив­но, глу­бо­ко затро­нув его эко­но­ми­че­ские, пра­во­вые и инсти­ту­ци­о­наль­ные осно­вы. С дру­гой сто­ро­ны, нет осно­ва­ний гово­рить, что эти изме­не­ния были сто­про­цент­но кон­струк­тив­ны, адек­ват­ны зада­че сде­лать муни­ци­паль­ное зве­но актив­ным участ­ни­ком управ­ле­ния хозяй­ствен­ны­ми и соци­аль­ны­ми про­цес­са­ми в стране. Оце­ни­вая ито­ги про­шед­ших почти 10 лет рефор­мы, сле­ду­ет обра­тить вни­ма­ние на ряд обсто­я­тельств.

  Во-пер­вых, не сле­ду­ет вос­при­ни­мать, что муни­ци­паль­ная рефор­ма в Рос­сии нача­лась имен­но с при­ня­тия 131-го ФЗ в 2003 г. На деле она про­дол­жа­лась весь пери­од после при­ня­тия ранее дей­ство­вав­ше­го зако­на от 1995 г. На дан­ном отрез­ке вре­ме­ни в стране сло­жи­лось замет­ное раз­но­об­ра­зие систем суб­ре­ги­о­наль­но­го госу­дар­ствен­но­го управ­ле­ния и мест­но­го само­управ­ле­ния. Тем не менее, на этом фоне все же доми­ни­ро­ва­ла тен­ден­ция к росту чис­ла реги­о­нов, исполь­зо­вав­ших одно­уров­не­вую (пре­иму­ще­ствен­но «рай­он­но-город­скую», реже – посе­лен­че­скую) систе­му муни­ци­паль­но­го управ­ле­ния. Напро­тив, рефор­ма 2003 г. «обя­за­ла» субъ­ек­ты Феде­ра­ции дви­гать­ся от мно­го­об­ра­зия суб­ре­ги­о­наль­но­го и муни­ци­паль­но­го управ­ле­ния к его уни­вер­са­ли­за­ции. В этом смыс­ле для боль­шин­ства реги­о­нов в ходе рефор­мы про­изо­шел каче­ствен­ный сдвиг – от пре­иму­ще­ствен­но одно­уров­не­вой систе­мы муни­ци­паль­но­го управ­ле­ния к обя­за­тель­ной двух­уров­не­вой (кро­ме город­ских окру­гов). При этом закон проч­но утвер­дил тер­ри­то­ри­аль­ный прин­цип раз­гра­ни­че­ния вла­сти: на одном уровне не могут дей­ство­вать орга­ны госу­дар­ствен­но­го и муни­ци­паль­но­го управ­ле­ния.

  Во-вто­рых, учи­ты­вая назван­ную выше при­ну­ди­тель­ную уни­вер­са­ли­за­цию, сле­ду­ет при­знать, что ходе муни­ци­паль­ной рефор­мы в Рос­сии – созна­тель­но или непро­из­воль­но – был сде­лан суще­ствен­ный шаг от феде­ра­тив­но­го госу­дар­ства к уни­тар­но­му. В соот­вет­ствии с Кон­сти­ту­ци­ей РФ 1993 г., орга­ни­за­ция мест­но­го само­управ­ле­ния отно­сит­ся к чис­лу пред­ме­тов сов­мест­но­го веде­ния Феде­ра­ции и ее субъ­ек­тов. При этом Кон­сти­ту­ция стра­ны фик­си­ру­ет прак­ти­ку «сов­мест­но­го веде­ния» не в дета­лях, а на уровне «общих прин­ци­пов» орга­ни­за­ции мест­но­го само­управ­ле­ния. Имен­но это опре­де­ли­ло назва­ние 131-го ФЗ как зако­на «Об общих прин­ци­пах орга­ни­за­ции…», хотя в дей­стви­тель­но­сти ника­ких «общих прин­ци­пов» в законе нет, а есть пре­иму­ще­ствен­но жест­кая регла­мен­та­ция, несо­об­раз­ная не толь­ко феде­ра­тив­ной при­ро­де рос­сий­ской госу­дар­ствен­но­сти, но и огром­но­му мно­го­об­ра­зию гео­гра­фи­че­ских, соци­аль­но-эко­но­ми­че­ских, демо­гра­фи­че­ских и иных осо­бен­но­стей субъ­ек­тов Феде­ра­ции.

  Нако­нец, в‑третьих, ито­го­вый про­дукт муни­ци­паль­ной рефор­мы пока оста­ет­ся мало похо­жим на реаль­ное мест­ное само­управ­ле­ние. По пра­во­вой и эко­но­ми­че­ской сути, это, ско­рее, не про­дукт граж­дан­ско­го обще­ства, не резуль­тат ини­ци­а­ти­вы и ответ­ствен­но­сти насе­ле­ния, а некое обя­за­тель­ное к упо­треб­ле­нию при­ра­ще­ние «сни­зу» к вер­ти­ка­ли госу­дар­ствен­ной вла­сти. В наших пра­во­вых и эко­но­ми­че­ских реа­ли­ях инсти­тут под­лин­но­го само­управ­ле­ния граж­дан еще ждет сво­ей реа­ли­за­ции.

О рефор­ме мест­но­го само­управ­ле­ния гово­рят в насто­я­щее вре­мя мно­го.

Пет­ру­хин В.С., пред­се­да­тель КТОС «Туши­но», ука­зы­ва­ет, что «в Рос­сии сего­дня созда­ны пре­крас­ные усло­вия для раз­ви­тия мест­но­го само­управ­ле­ния. Вер­ти­каль вла­сти разо­рва­на. Орга­ны мест­но­го само­управ­ле­ния прак­ти­че­ски не под­чи­ня­ют­ся феде­раль­ной вла­сти и пол­но­стью предо­став­ле­ны сами себе в управ­ле­нии. Пол­но­мо­чия орга­нов само­управ­ле­ния г. Моск­вы бес­пре­це­дент­но широ­ки. Но широ­ки пол­но­мо­чия имен­но орга­нов, и я это под­чер­ки­ваю. Орга­ны – само­управ­ны. Над ними нет кон­тро­ля феде­раль­ной вла­сти. Но нет и кон­тро­ля насе­ле­ния. Поэто­му они само­управ­ны. Насе­ле­ние долж­но кон­тро­ли­ро­вать мэрию и чинов­ни­ков через сво­их выбор­ных пред­ста­ви­те­лей – совет­ни­ков. Но люди совет­ни­ков не вос­при­ни­ма­ют сво­и­ми пред­ста­ви­те­ля­ми, а совет­ни­ки, как толь­ко за них про­го­ло­со­ва­ли, чис­лят себя при­част­ны­ми не к наро­ду, а к муни­ци­паль­ным орга­нам вла­сти.

  Совет­ни­кам лег­че под­чи­нять­ся и решать лич­ные вопро­сы, чем забо­тить­ся о людях. Поэто­му они – «кар­ман­ные» совет­ни­ки муни­ци­паль­ных орга­нов.

  Люди (насе­ле­ние), что­бы осу­ществ­лять свою кон­сти­ту­ци­он­ную власть, долж­ны быть орга­ни­зо­ва­ны. В Москве создан инсти­тут тер­ри­то­ри­аль­но­го обще­ствен­но­го само­управ­ле­ния. Это луч­шая рус­ская фор­ма объ­еди­не­ния людей для реше­ния всех сво­их житей­ских, в том чис­ле поли­ти­че­ских, про­блем. Есть закон о тер­ри­то­ри­аль­ном обще­ствен­ном само­управ­ле­нии. В уста­ве г. Моск­вы тер­ри­то­ри­аль­ное обще­ствен­ной само­управ­ле­ние упо­ми­на­ет­ся в 15 ста­тьях. Созда­на зако­но­да­тель­ная база, но нет ее завер­ше­ния: у тер­ри­то­ри­аль­ных общин нет пол­но­мо­чий».

  Так, Алек­сандр Бре­ча­лов, пре­зи­дент Обще­рос­сий­ской обще­ствен­ной орга­ни­за­ции мало­го и сред­не­го пред­при­ни­ма­тель­ства «ОПОРА РОССИИ» утвер­жда­ет: «В повы­ше­ния роли управ­лен­че­ских команд, под­го­тов­ку ква­ли­фи­ци­ро­ван­ных кад­ров. Для мало­го пред­при­ни­ма­тель­ства такой под­ход тоже ста­но­вит­ся зало­гом успе­ха и про­цве­та­ния. Основ­ные посы­лы госу­дар­ства по его под­держ­ке сфор­ми­ро­ва­ны дав­но. Доста­то­чен и набор инстру­мен­тов. Поэто­му акцент все боль­ше дол­жен сме­щать­ся на раз­ви­тие кон­струк­тив­но­го диа­ло­га меж­ду мест­ной вла­стью и малы­ми ком­па­ни­я­ми. То есть, все, что пред­ла­га­ет и раз­ра­ба­ты­ва­ет госу­дар­ство, долж­но парал­лель­но вопло­щать­ся на местах. В Рос­сии сего­дня более 25 тысяч муни­ци­па­ли­те­тов и есть насе­лен­ные пунк­ты, где нико­гда не будет круп­но­го биз­не­са, а толь­ко малый, поэто­му став­ку надо делать на созда­ние бла­го­при­ят­ной сре­ды для таких пред­при­ни­ма­те­лей — кре­дит­ной, пра­во­вой, орга­ни­за­ци­он­ной».

  Кро­ме того, нуж­но отме­тить, что в Рос­сии суще­ству­ют моно­го­ро­да. Все­го их 342, в том чис­ле, в Челя­бин­ской обла­сти – 12, в Сверд­лов­ской – 14. Дохо­ды моно­го­ро­дов неболь­шие.

  Дохо­ды муни­ци­паль­ных бюд­же­тов под­раз­де­ля­ют­ся на соб­ствен­ные и регу­ли­ру­ю­щие, нало­го­вые и нена­ло­го­вые. Доход­ная часть мест­ных бюд­же­тов может попол­нять­ся и за счет без­воз­мезд­ных пере­чис­ле­ний. Регу­ли­ру­ю­щие дохо­ды — феде­раль­ные и реги­о­наль­ные нало­ги и иные пла­те­жи, по кото­рым уста­нав­ли­ва­ют­ся нор­ма­ти­вы отчис­ле­ний (в про­цен­тах) в мест­ные бюд­же­ты на оче­ред­ной финан­со­вый год, а так­же на дол­го­вре­мен­ной осно­ве (по раз­лич­ным видам таких дохо­дов). К соб­ствен­ным дохо­дам муни­ци­паль­ных бюд­же­тов отно­сят­ся нало­го­вые дохо­ды, закреп­лен­ные зако­но­да­тель­ством за соот­вет­ству­ю­щи­ми бюд­же­та­ми; нена­ло­го­вые дохо­ды; без­воз­мезд­ные пере­чис­ле­ния.

Нало­го­вые дохо­ды мест­ных бюд­же­тов раз­де­ле­ны на три груп­пы: дохо­ды от мест­ных нало­гов и сбо­ров (налог дохо­ды на иму­ще­ство физи­че­ских лиц, земель­ный налог); отчис­ле­ния от феде­раль­ных и реги­о­наль­ных регу­ли­ру­ю­щих нало­гов и сбо­ров; госу­дар­ствен­ная пошли­на. К нена­ло­го­вым дохо­дам мест­ных бюд­же­тов отно­сят­ся дохо­ды от исполь­зо­ва­ния иму­ще­ства, нахо­дя­ще­го­ся в муни­ци­паль­ной соб­ствен­но­сти. В их чис­ло вхо­дят: сред­ства, полу­ча­е­мые в виде аренд­ной либо иной пла­ты за сда­чу во вре­мен­ное вла­де­ние и поль­зо­ва­ние; сред­ства, полу­ча­е­мые в виде про­цен­тов по остат­кам бюд­жет­ных средств на сче­тах в кре­дит­ных орга­ни­за­ци­ях; сред­ства, полу­ча­е­мые от пере­да­чи муни­ци­паль­но­го иму­ще­ства под залог, в дове­ри­тель­ное управ­ле­ние; сред­ства от воз­вра­та кре­ди­тов и бюд­жет­ных ссуд; пла­та за поль­зо­ва­ние бюд­жет­ны­ми сред­ства­ми, предо­став­лен­ны­ми дру­гим бюд­же­там, юри­ди­че­ским лицам на воз­врат­ной и плат­ной осно­ве; дохо­ды от при­бы­ли, при­хо­дя­щей­ся на доли в устав­ных (скла­доч­ных) капи­та­лах хозяй­ствен­ных това­ри­ществ и обществ, или диви­ден­дов по акци­ям, при­над­ле­жа­щих муни­ци­паль­ным обра­зо­ва­ни­ям; при­быль муни­ци­паль­ных уни­тар­ных пред­при­я­тий; дру­гие, преду­смот­рен­ные зако­но­да­тель­ством, дохо­ды от исполь­зо­ва­ния иму­ще­ства, нахо­дя­ще­го­ся в муни­ци­паль­ной соб­ствен­но­сти; дохо­ды от плат­ных услуг, ока­зы­ва­е­мых бюд­жет­ны­ми учре­жде­ни­я­ми, нахо­дя­щи­ми­ся в веде­нии орга­нов мест­но­го само­управ­ле­ния; сред­ства, полу­чен­ные в резуль­та­те при­ме­не­ния мер юри­ди­че­ской ответ­ствен­но­сти, в том чис­ле штра­фы, а так­же сред­ства, полу­чен­ные в воз­ме­ще­ние вре­да, при­чи­нен­но­го муни­ци­паль­ным обра­зо­ва­ни­ям, и иные сум­мы при­ну­ди­тель­но­го изъ­я­тия; дохо­ды в виде финан­со­вой помо­щи (дота­ций, суб­вен­ций, суб­си­дий) бюд­жет­ных кре­ди­тов и бюд­жет­ных ссуд, полу­чен­ных от бюд­же­тов дру­гих уров­ней бюд­жет­ной систе­мы и иные нена­ло­го­вые дохо­ды. В слу­чае недо­ста­точ­но­сти дохо­дов для обес­пе­че­ния бюд­жет­ных рас­хо­дов и покры­тия дол­го­вых обя­за­тельств могут исполь­зо­вать­ся внут­рен­ние муни­ци­паль­ные заим­ство­ва­ния (выпуск муни­ци­паль­ных цен­ных бумаг), кре­ди­ты, а так­же бюд­жет­ные ссу­ды и кре­ди­ты, полу­чен­ные из реги­о­наль­но­го бюд­же­та (или феде­раль­но­го).

Весь этот спектр зако­но­да­тель­но опре­де­лен­ных источ­ни­ков необ­хо­ди­мо исполь­зо­вать, но глав­ным дохо­дом муни­ци­паль­ной каз­ны ста­но­вит­ся налог на иму­ще­ство физи­че­ских лиц и земель­ный налог. Соот­вет­ствен­но, бюд­жет­ные рас­хо­ды на раз­ви­тие мало­го биз­не­са в дан­ном муни­ци­паль­ном обра­зо­ва­нии – это инве­сти­ро­ва­ние в буду­щую муни­ци­паль­ную эко­но­ми­ку и рост само­сто­я­тель­ных источ­ни­ков дохо­дов на пер­спек­ти­ву. Рас­хо­до­вать – зна­чит, преж­де все­го, кре­ди­то­вать раз­ви­тие мест­ной инфра­струк­ту­ры под­держ­ки мало­го биз­не­са. Напри­мер, через кон­курс­ное предо­став­ле­ние инве­сти­ци­он­но­го нало­го­во­го кре­ди­та по одно­му или несколь­ким нало­гам на срок от одно­го года до пяти лет.

Исхо­дя из выше­ска­зан­но­го участ­ни­ки круг­ло­го сто­ла счи­та­ют, преж­де все­го, необ­хо­ди­мо перей­ти к новой моде­ли управ­ле­ния моно­го­ро­да­ми, для это­го:

1. В моно­го­ро­дах неце­ле­со­об­раз­но про­во­дить выбо­ры мэров, а умест­нее ста­вить вопрос о назна­че­нии на дан­ную долж­ность сро­ком не менее чем до выво­да муни­ци­па­ли­те­та из состо­я­ния эко­но­ми­че­ско­го кри­зи­са и стаг­на­ции.
2. Необ­хо­ди­мо остав­лять основ­ную долю нало­го­вых отчис­ле­ний в рас­по­ря­же­нии тер­ри­то­рии для ее раз­ви­тия, если в тече­ние года в дан­ной тер­ри­то­рии идет актив­ное созда­ние малых и сред­них пред­при­я­тий, коли­че­ством рабо­та­ю­щих от 5 до 8 чело­век.
3. Сле­ду­ет исклю­чить налог НДПИ, оста­вив его для раз­ви­тия той тер­ри­то­рии, где идет раз­ра­бот­ка место­рож­де­ний (ОПИ).
4. Необ­хо­ди­мо сокра­щать чис­лен­ность управ­лен­че­ско­го аппа­ра­та, при­во­дя его в соот­вет­ствие с реша­е­мы­ми вопро­са­ми.

На сего­дняш­ний день – это пер­вое рабо­чее засе­да­ние с уча­сти­ем боль­шо­го коли­че­ства раз­ных сло­ев насе­ле­ния. В бли­жай­шее вре­мя гото­вит­ся про­ве­де­ние реги­о­наль­ной науч­ной кон­фе­рен­ции, где уже более деталь­но будут рас­смот­ре­ны вопро­сы мест­но­го само­управ­ле­ния.

Обще­ствен­ная пала­та раз­вер­ну­ла широ­кое обсуж­де­ние очень важ­но­го для всех нас вопро­са: от систе­мы раз­ви­тия мест­но­го само­управ­ле­ния до кон­крет­ной рабо­ты муни­ци­па­ли­те­тов, от кото­рых зави­сит состо­я­ние и раз­ви­тие Рос­сии в целом.

    Ждем пред­ло­же­ний и при­гла­ша­ем к актив­но­му сотруд­ни­че­ству.

 Пред­се­да­тель Обще­ствен­ной пала­ты Челя­бин­ской обла­сти

В.Н. Сквор­цов